Белорусские власти вновь озаботились состоянием работы с обращениями граждан

Белорусские власти вновь озаботились состоянием работы с обращениями граждан. Свидетельством этому является президентский указ от 15 октября 2007 г. №498 “О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц”. Он вступит в силу в январе следующего года, за исключением пункта 12, который действует со дня опубликования указа. В нем, в частности, содержится предписание широко ознакомить население с положениями указа через республиканские и местные средства массовой информации. Этой цели и посвящают свою статью юристы общественного объединения “Белорусская ассоциация журналистов” Михаил ПАСТУХОВ и Юрий ТОПОРАШЕВ.

Немного истории

Вопрос о формах, порядке и сроках обращения граждан в государственные органы достаточно полно урегулирован в белорусском законодательстве. Из “старого” законодательства можно вспомнить Закон от 6 июля 1996 года “Об обращениях граждан” (в редакции Закона от 1 ноября 2004 года), где все детально и ясно прописано. В нем определены требования, предъявляемые к письменным обращениям, порядок их рассмотрения, организация личного приема граждан в государственных органах, иных учреждениях и организациях.

Казалось бы, чего проще: соблюдай Закон, и все проблемы в этой сфере будут решены. Однако должного порядка не получилось. Данным вопросом пришлось заниматься верховной власти: 14 января 2005 года был издан президентский декрет №2 “О совершенствовании работы с населением. Его новшеством стало требование ввести для бумаготворчества граждан книги замечаний и предложений. За надлежащую работу с замечаниями и предложениями граждан, изложенными в книге, устанавливалась “персональная ответственность” руководителей государственных органов, организаций и даже индивидуальных предпринимателей.

Книгу ввели, стали проверять, что пишут граждане. Кое-кого из руководителей и индивидуальных предпринимателей наказали. И успокоились…

Как оказалось, рано. 3 сентября 2005 года появляется президентский указ №432 “О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях”. Он объявил “войну” бюрократизму и волоките в деятельности госорганов и организаций. В качестве наиболее эффективного средства улучшения качества работы с гражданами предлагался принцип “одного окна”, где можно было получить все нужные справки.

Но и “одного окна” для недовольных граждан оказалось мало. Тогда глава государства выдал грозную директиву № 2 от 27 декабря 2006 года “О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата”. Подвергнув критике случаи формализма, волокиты, чванства, неуважения к людям, безразличия к их судьбам в деятельности некоторых чиновников, глава государства потребовал считать состояние работы с гражданами одним из основных критериев оценки деятельности государственных органов. При подтверждении соответствующих фактов виновные должны нести ответственность, вплоть до освобождения от занимаемой должности.

С момента принятия этой президентской директивы прошел почти год. Что изменилось? Наметились ли перемены к лучшему в общении чиновников с гражданами?

Не исключено, что в анналах служебной документации зафиксированы случаи наказания чиновников за формализм, волокиту, чванство, неуважение к людям. Однако общественности об этом ничего не известно. Похоже, “залп Авроры”, каковым, к сожалению, должно признать директиву №2, оказался холостым. Если, конечно, не считать легкой слуховой контузии “команды чиновников”.

Теперь еще указ №498…

В отличие от директивы, в которой предписывалось буквально каленым железом выжигать факты бездушного отношения чиновников к людям, язык указа №498 более сдержан и по форме приближен к нормативным правовым документам.

Цель этого указа внешне светла и благородна, поскольку он предусматривает принятие “…дополнительных мер по защите и обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, надлежащему рассмотрению их обращений государственными органами и иными организациями”.

Основное внимание в указе посвящается порядку рассмотрения обращений граждан. Если раньше такие обращения можно было адресовать кому угодно и куда угодно (кстати, значительная их часть “попадала” напрямую в президентскую Администрацию), то теперь они, по общему правилу, должны направляться на рассмотрение в местные органы власти. В другие госорганы и организации адресовать жалобы, заявления, предложения разрешается лишь в тех случаях, когда вопросы, изложенные в обращениях, относятся к их исключительной компетенции.

В указе определен перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу. Например, по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населения следует обращаться не куда-нибудь, а в организации, осуществляющие эксплуатацию жилищного фонда; сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) исполнительные комитеты; отделы жилищной политики, городского хозяйства местных администраций районов в г.Минске, отделы жилищно-коммунального хозяйства местных администраций районов в иных городах; отделы жилищно-коммунального хозяйства районных исполнительных комитетов; отделы жилищно-коммунального хозяйства городских исполнительных комитетов (в городах областного подчинения).

Если обращение гражданина поступит не в тот орган, то чиновник должен перенаправить его в пятидневный срок со дня регистрации в орган (организацию), к компетенции которого относится рассмотрение данного вопроса. Автор обращения должен быть поставлен об этом в известность.

В случае неудовлетворительного решения по обращению гражданин, как и юридическое лицо, могут жаловаться в вышестоящий орган (организацию). Информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих органов должна размещаться в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и т.д.). Жалобы на решения государственного органа, иной организации, подчиненных (подотчетных) непосредственно главе государства, могут рассматриваться “от имени Президента Республики Беларусь” президентской Администрацией.

В соответствии с указом только решение вышестоящего органа по обращению может быть обжаловано в суд. Вопреки этой норме указа, Конституция Республики Беларусь гарантирует каждому право на непосредственное обращение в суд за защитой своих прав и свобод (ст.60).

Значит, указ №498 снова разводит “бюрократическую карусель” между нижестоящими и вышестоящими органами, обрекая гражданина на хождение по “инстанциям” и на заведомо безрезультатные жалобы в суд на решения высоких начальников.

Сравнивая Закон и Указ…

Как видим, действующий Закон “Об обращениях граждан” от 6 июля 1996 года позабыт и отодвинут в сторону новыми президентскими актами. В чем между ними разница? Что нового привносит указ № 498?

Во-первых, в Законе речь идет о реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и на получение ответа по существу в определенный срок (ст.40 Конституции). Указ вводит как бы новые субъекты обращения в госорганы: это юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Никаких принципиальных возражений по поводу такого расширения субъектного состава заявителей в общем-то нет. Однако в этой связи напрашивается резонный вопрос: а что, коллектив юридического лица или индивидуальный предприниматель — это не граждане? И какой смысл отдельно прописывать для этих лиц право на обращение в госорганы? А как быть тогда с представителями иных профессий, которые также являются потенциальными заявителями (с теми же чиновниками, военнослужащими, железнодорожниками и т.д.)?

На наш взгляд, это как раз и есть та самая “отсебятина” в применении законодательства, о которой говорится в президентской директиве № 2. По нашему мнению, никакой необходимости в упоминании юридических или каких-либо иных лиц в качестве субъектов обращения в госорганы нет. Закон в этом отношении более точен. Он в полной мере соответствует статье 40 Конституции, в которой сказано: “Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы”.

Полагаем, что в данном контексте понятие “каждый” является всеохватывающим. Под него попадают все категории как физических, так и юридических лиц.

Во-вторых, в Законе содержится лаконичная норма о том, что руководители государственных органов, иных организаций обязаны организовывать работу по рассмотрению обращений в соответствии с требованиями Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь об обращениях граждан и принимать в пределах своей компетенции необходимые меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений (ст.6).

Указ отсылает все обращения граждан (и юридических лиц) на рассмотрение местных исполнительных и распорядительных органов, подчиненных (подотчетных) им организаций, территориальных подразделений и организаций, подчиненных республиканским органам управления, государственных организаций, подчиненных Правительству, другим госорганам, иным организациям, “осуществляющих свою деятельность и расположенных в пределах той административно-территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, изложенные в обращении” (п.1.1). Далее приводится перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу “в отдельных сферах жизнедеятельности населения”.

Какой вариант лучше? Представляется, что вариант, закрепленный в Законе, в большей степени содействует реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы. Он оставляет возможность обращаться в любые органы власти и к любым должностным лицам, в том числе к главе государства. Вариант, предложенный в Указе, существенно ограничивает данное конституционное право, поскольку исключает из числа адресатов высшие государственные органы и должностных лиц.

В-третьих, в Законе и в Указе содержатся нормы, определяющие требования, предъявляемые к обращениям. Согласно статье 7 Закона, письменные обращения граждан должны содержать: 1) Ф.И.О. гражданина, данные о месте его жительства и (или) работы (учебы); 2) изложение сути обращения; 3) личную подпись гражданина. К обращению могут прилагаться различного рода документы, в том числе копии решений, принятых по обращению ранее. В Указе содержится отсылка на статью 7 Закона в отношении обращений граждан, и в качестве ноу-хау формулируются требования к обращению юридического лица (п.3).

В данном случае, по нашему мнению, имеет место подмена закона подзаконным актом, каковым по определению является президентский указ. В результате подобного смешения вносится путаница в порядок правоприменения и того и другого нормативных актов. Для решения этой дилеммы вопрос должен решаться исключительно с позиций конституционной законности. В этом случае указ как акт, имеющий меньшую юридическую силу, должен соответствовать закону, не может его дополнять и тем более изменять.

В-четвертых, и в Законе, и в Указе содержатся почти схожие нормы о порядке реагирования государственных органов (организаций) на обращения, которые не относятся к компетенции данного органа (организации).

В статье 9 Закона записано: “Письменные обращения, поступившие в государственные органы, иные организации (должностным лицам), к компетенции которых не относится решение вопросов, изложенных в обращениях, в пятидневный срок направляются в соответствующие государственные органы, иные организации (должностным лицам) с уведомлением об этом граждан либо по данным обращениям гражданам в 15-дневный срок дается разъяснение, в какой государственный орган, иную организацию (к какому должностному лицу) им необходимо обратиться”.

Сравните формулировку этой нормы в Указе: “…государственный орган, иная организация при поступлении к ним обращения, содержащего вопросы, решение которых не относится к их компетенции … в пятидневный срок со дня регистрации обращения направляют его для рассмотрения в соответствии с компетенцией в организации … с уведомлением об этом автора обращения”.

Как видим, в Указе практически полностью воспроизведена формулировка Закона лишь с некоторыми несущественными отступлениями. Какой в этом смысл? Придать дополнительный импульс положениям Закона? Дополнительно стимулировать чиновников на активизацию их работы по разрешению обращений трудящихся? Но зачем тогда подменять Закон? На наш взгляд, было бы более целесообразно принять практические меры по реализации Закона в новых условиях.

Сравнивая Закон и Указ, следует обратить внимание еще на одно принципиальное положение Закона: “Запрещается передавать жалобы граждан в государственные органы, иные организации (должностным лицам), действия (бездействие) которых обжалуются, за исключением случаев, когда рассмотрение данной категории обращений относится к исключительной компетенции этих государственных органов, иных организаций (должностных лиц).

В отступление от этого положения Закона (ч.3 ст.9) в Указе как раз предлагается передавать обращения граждан (юридических лиц) на рассмотрение тех госорганов, организаций, должностных лиц, решения или действия которых стали поводом для подачи жалобы, заявления, предложения. Мало улучшает ситуацию возможность подать повторную жалобу в вышестоящий орган. Решение по ней, как правило, применяется с учетом местных обстоятельств и сложившихся отношений между нижестоящими и вышестоящими органами управления.

Все это позволяет предположить, что установленный в Указе № 498 порядок рассмотрения обращений граждан (и юридических лиц) едва ли приведет к позитивным изменениям в указанной сфере. Но один результат будет достигнут несомненно: высшие эшелоны власти, в том числе президентская Администрация, отныне будут ограждены от каждодневного потока жалоб, заявлений, предложений, исходящих от обиженных, озабоченных, настырных и прочих граждан. Переложив таким образом груз ответственности по рассмотрению обращений на местные структуры власти, можно будет заняться более серьезными государственными делами. Только вот как быть с реализацией конституционных прав и свобод граждан? Ведь в этой части, как известно, Конституция Республики Беларусь пока что действует…

Михаил ПАСТУХОВ, Юрий ТОПОРАШЕВ
Народная Воля